回看李克强辽宁棚改：贷款+财政+个人出资

　　证券时报网消息 2005年4月5日，一个普通的日子。不过，对居住于莫地沟棚户区的孟祥祯来说，这是他盼了26年，终于等来的日子。孟祥祯回忆道，这一天是莫地沟棚户区开始拆迁的日子。

　　位于辽宁省抚顺市东南部的莫地沟，满语意为“野大麦”。正如名字一般，居住环境破败不堪，要想生活在这里，的确需要顽强的生命力。

　　棚户区改造，不仅是改善民生，解决历史遗留问题，也是推进以人为核心的新型城镇化建设，破解城市二元结构的重要举措。

　　上月26日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究部署加快棚户区改造，要求未来5年再改造各类棚户区1000万户。

　　而莫地沟，正是李克强任辽宁省委书记期间，着力改造的众多棚户区之一。

　　因矿而生的棚户区

　　矿产资源的丰富，使得辽宁发展工业具有得天独厚的优势。在20世纪的后半个世纪中，辽宁作为新中国的工业摇篮，被誉为“共和国长子”。建国初期，新生政权为发展生产，对工业、能源极为需求。大量建设者云集资源型城市，人口急速增长，使得住房出现严重短缺。

　　为解决他们的居住问题，政府和企业兴建了一些简易宿舍，也就形成了大量散布于城市周边以及矿区的简易矿工住宅，并由此逐渐衍生为大片的棚户区。这些房子的共同特点是：建筑面积小、建筑密度大、建筑标准低、居住人口密度大。

　　1956年，东露天矿和西露天矿开采，工人被大量招进来，莫地沟的人渐渐多了起来。这两个矿都是“一五”期间国家重点工程。

　　特殊的历史背景，人们的生产积极性高涨，对生活并不特别在意。于是，农村“先治山，后治窝”，城市“先生存，后生活”。

　　不过，到上个世纪90年代，长期计划经济体制矛盾凸显，东北的大批国有企业处于停产、半停产，甚至破产状态。尤其是煤矿，由于资源枯竭，大批职工下岗失业。

　　2000年以来，随着矿区下岗失业职工的增多，莫地沟棚户区贫困人口激增，成为抚顺市最贫困地区之一。由于房屋年久失修，倒塌现象十分严重。有的已经无法居住，不少居民被迫举家迁出，投靠亲友或租房居住，剩下的都是最贫困的普通百姓。

　　孟祥祯说，房子大部分是1958年盖的，简易的平房，当时预计住10~15年。因为种种原因，一住就是50多年。到2005年动迁，房子已经超期服役30多年了。

　　除了基础设施的破旧以外，人文环境也堪忧。莫地社区党总支书记王雅君对《第一财经日报》记者表示，改造前的莫地沟被称为穷人沟、胡子沟，更是因“八多”、“八难”而远近闻名。

　　她说，“八多”指的是下岗失业的多、单亲家庭多、酒懵子（酗酒者）多、光棍多、精神病多、刑释解教人员多、邻里纠纷多、治安案件多。“八难”指的是吃水难、行路难、入厕难、就医难、就业难、就学难、娶妻难、嫁女难。

　　“因为胡子沟的恶名，使得这里一到晚上大人小孩都不敢出屋。”孟祥祯补充说。

　　与之相似的是辽宁另一城市朝阳。朝阳市棚改的重点在北票，随着煤炭资源的枯竭，2001年6月，北票矿务局宣告整体破产。不过，这并不是故事的全部。这一破产直接导致下岗矿工近4万人，以及大量的棚户区，日渐破败。

　　辽宁的棚户区大体上可以分成两部分，一部分在资源型城市，如抚顺、阜新、本溪、铁岭，南票、北票等，叫矿山棚户区。另一部分分布于工业城市，如沈阳、鞍山等。

　　因为缺乏配套的基础设施和服务设施，前者的居住条件最为恶劣。日伪时期建造的劳工房、简易房和建国初期建造的土石房，成了这些地方矿工的主要居住房屋。

　　但是，处于城市边缘的棚户区，由于位置偏远、房屋密度大，因所需投入多、效益低，开发商不愿投入，仅靠地方财力又难以承担。

　　“强”力推动的棚改

　　2004年12月，下车伊始，时任辽宁省委书记的李克强便深入抚顺最偏远、最贫困的莫地沟棚户区进行调查研究，棚户区居民的生活窘境令他震惊。

　　据媒体报道，李克强在棚户区专门检查了住户的垃圾箱，结果发现，里面几乎没有一片菜叶。

　　孟祥祯对本报记者说，那时，莫地沟的居民生活条件差，基本上不舍得扔菜叶。

　　一位当时参与棚改的工作人员回忆说，陪同李克强视察的时任抚顺市委书记周忠轩，主动引路，带李克强去抚顺条件最差的莫地沟。

　　李克强看到莫地沟低矮潮湿、四处透风的困难时，当即作出决定，立即启动棚户区改造工程，并落实棚户区改造资金来源。

　　四天后，辽宁省委九届八次全会暨全省经济工作会议将棚户区改造列为全省“一号民生工程”。会议决定，从2005年开始，用两到三年时间，基本完成全省城市集中连片棚户区改造任务，对全省（不含沈阳、大连、鞍山）11个省辖市的848万平方米棚户区进行改造，涉及棚户区居民27.5万户、84.4万人。

　　2005年3月，辽宁省政府下发16号文——《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》，要求实施严格的市长负责制。方案要求，改造建设资金通过市场化运作、市政府兜底方式解决。

　　很快，莫地沟棚改的资金到位。2005年4月，辽宁省5万平方米以上集中连片棚户区改造在莫地沟拉开帷幕。

　　2005年4月5日至10月31日，历时七个月，莫地小区落成。11月11日，棚户区居民开始陆续回迁。

　　棚改期间，上述工作人员曾问周忠轩，面对新来的省委书记，你多大胆子，敢将最不好的地方给他看。

　　周忠轩回答：“我怕啥，都捂着，捂到什么时候是个头，永远都改革不下去。实事求是，就那种状况，该啥样就啥样。”

　　为保证一号工程的推进，有官员对记者透露，当时连组织部门也将各区的棚户区改造状况作为检验区委区政府执政能力的标志。能不能拆下来、能不能按期建好、能不能按期平稳回迁，作为考核检验的标准。

　　抚顺市住房保障管理中心主任陈立俊对本报记者表示，在2005~2009年解决集中连片棚户区改造时候，政府在其中扮演的角色很重要。

　　在一切为棚改让路的情况下，抚顺市各部门主动为棚户区改造开辟“绿色通道”，采取集中办理、登门服务、现场办公等办法，这一系列举措大大提高了工作效率，有些往往需要半年时间才能完成的，仅仅在数天之内就得到答复。

　　有来抚顺学习棚改经验的住建部门领导，看完“抚顺速度”之后，当场感叹：在其他地方，这种经验是学不来的。

　　精打细算

　　因矿而建，历史欠账较多。这是棚户区改造的共同特点。资金既是制约棚户区改造的基本问题，也是棚户区居民最关心的问题。棚户区居民，多是生活贫苦的低收入人群，无力为“上楼”付出太多的金钱。

　　在资源枯竭型的城市，地方财政预算收入本就不高。如抚顺、本溪、阜新等市，2004年的地方财政一般预算收入只有十几亿元，甚至几亿元。仅依靠自身收入，难以完成改造任务。

　　在棚户区里，低保户占70%，也就意味着这些居民日常生活都需要依靠政府救济，不但没有财力出资改善房屋，更没有能力购买新房。

　　再加上，改造棚户区，本就是用有限的财力去还历史的旧账，这明显是只有投入，没有收益。

　　抚顺市房产局副局长王惠德表示，当时省里的政策是地方有多大力量，使出多大力量。但是地方的财政毕竟有限。

　　辽宁省住建厅厅长王正刚对媒体表示，辽宁棚改有两种模式。一种是市场主导，一种是政府主导。前者，在具备条件的城市，发挥市场主体作用，筹集棚改资金，变财政负担为财政收入。后者，由政府统筹包干，通过财政预算来全额负担改造的所有支出。不过，这种方式，对地方政府来说，负担较重，也没有纯收益。

　　市场条件不具备，棚改任务繁重的抚顺采用后者。这就需要对棚改开支精打细算。

　　陈立俊说，棚改启动后，巨大的需求让施工队伍难求、施工机械难找、建筑材料难买。

　　“棚改前，一块红砖的市场价格在0.2元左右，但是大面积开工后，砖的用量大增，供货商就一下子将砖价抬了起来，有的甚至涨到0.5元以上。”陈立俊说，如果照这样的成本来计算，本就有限的资金根本难以完成工作。

　　于是，在政府主导下，通过与省物价局沟通，对黏土砖限价，监督黏土砖的生产、运输装卸等各个环节的价格执行情况。并且规定：抚顺的红砖不准销往外市，否则根据《价格法》进行查处。

　　陈立俊表示，所谓的市场化运作，并不意味着全由开发商来运作，政府主导也含有市场运作。在选择工程队、工程原材料采购等方面，运用市场化手段，货比三家。

　　“比如自来水表，正常需要120多元一个，但是我们用30元就买下来了，还是最好的产品。这主要是，我们的量大，政府出面，减少中间环节，成本自然就降下来了。”陈立俊说。

　　资金压力

　　通过“银行贷一块，国家、省、市财政补一块，居民个人筹一块，政策让一块，企业掏一块，社会捐一块”等多种渠道，抚顺市共筹措棚户区改造资金52.12亿元。

　　其中，国开行贷款28.18亿元，省财政补助资金4.16亿元，市财政借款0.3亿元，中央下放地方煤矿棚户区基础设施建设补助5.41亿元，居民个人出资14.07亿元。

　　这就意味着，国开行的贷款占抚顺棚改直接投入资金的57.96%。王惠德表示，如果没有国开行的贷款支持，依靠自身的现有财力，棚改无论如何也启动不起来。

　　另外，政府通过无偿划拨土地、减免行政事业收费等政策性投入24亿元，这才筹到了足够的棚户区改造资金，才促成了抚顺多年想办而又无力办的棚改工作。

　　陈立俊给本报记者算了一下成本，当时，房屋主体成本造价最低为每平方米600元。如果再加上供热、供电、供水、排水、道路、庭院硬化等配套设施，综合起来，每平方米的造价达到1080元。这还只是工程的直接造价。

　　陈立俊表示：“当时的棚改，土地无偿划拨。对于棚改的成本，凡是涉及政府的减免，凡是涉及企业的减半。”

　　对于棚户区居民来说，抚顺市坚持“拆一还一”，对增加的住房面积按建设成本收费。具体来说，就是拆一平方米旧房，还一平方米新房，这一部分不收取差价。在标准内增加的住房面积，每平方米新房只交600元的建设成本费，产权归个人所有。

　　不过，这对于财力有限的地方政府来说，仍然感到吃力。北票市棚户区改造办公室综合股股长王国才称，在未来几年，北票市计划投资16亿元，改造棚户区住宅，以彻底消灭城市棚户区和城中村。

　　但是，北票市地方财力有限，煤矿棚改已经负债高达10亿元，资金压力非常大，即使地方出资5亿元——地方财政4亿元、居民出资1亿元，仍然有11亿元的资金缺口。

　　一份北票市棚改办的资料显示，随着棚改的推进，北票市已无抵押能力，融资极为困难。棚户区居民因贫困很难出资。

　　王国才表示，因为财政缺钱，没有省级财政的支持以及政策的倾斜，棚改很难推行下去。