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老挝南欧江水电全流域开发始末

2017年05月24日 19:47 来源于 财新网
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这是中国企业首次在境外获得以全流域整体规划和BOT投资开发的水电项目,也是中国电建在海外以全产业链一体化模式投建的首个项目
当地时间2012年4月8日,南欧江2号大坝工地。视觉中国

  【财新网】(特约作者 张友谊)发源于中国云南省江城县与老挝丰沙里省接壤地区的南欧江,是湄公河左岸老挝境内最大的一条支流。河流自北向南,在琅勃拉邦市附近汇入湄公河,流域面积2.56万平方公里,河道全长475千米,天然落差约430米,水能指标优良,是老挝政府极力推进开发的水能资源基地之一。

  南欧江梯级水电项目是中国企业首次在境外获得以全流域整体规划和BOT投资开发的水电项目,也是中国电力建设集团有限公司(下称中国电建)在海外以全产业链一体化模式投资建设的首个项目,即便是在世界水电史上亦属罕见。南欧江流域按“一库七级”分两期进行开发,总装机容量1272兆瓦,多年平均发电量约50亿千瓦时,总投资约28亿美元,特许经营29年。

  目前南欧江项目一期已经开始发电,到2020年全部发电,将占据老挝国家电网的三分之一,成为老挝和中南半岛电力供应的压舱石。

  老挝的机会

  作为东南亚地区惟一的陆锁国和三个最不发达国家之一,老挝的贫困率居高不下,基础设施建设和电力发展存在严重缺口。与此同时,老挝又是全世界最不发达国家中发展速度的排头兵,过去十五年来,老挝经济持续、快速、稳健发展。2011年—2015年,国内生产总值年均增长7.4%,人均收入从319美元攀升至1970美元,仅从这一单一指标来看,老挝离预定的2020年摘掉最不发达国家帽子的目标已经不远。

  作为高速发展的最不发达国家,老挝成为中国企业走出去和顺应“一带一路”倡议的重要目的地。“老挝是比较落后的;落后也代表着机会。老挝现有的基础设施建设和能源系统,跟这个国家资源蕴藏量严重不匹配”。中国电建南欧江二期项目负责人黄彦德对财新记者介绍称。

  湄公河全长的44.4%流经老挝境内,该河60%以上的水力资源蕴藏在老挝。等波涛汹涌的湄公河驶入万象平原时,水势平缓、支流减少,可开发利用的水能资源也大大减少,也使老挝拥有傲视湄公河下游的泰国、柬埔寨和越南诸国的独特水电优势。但由于经济社会发展水平的限制,老挝水电开发严重滞后,曾是严重的缺电国。

  根据南欧江项目一期运营方、南欧江流域发电有限公司总经理宋会红介绍,老挝全国总的规划装机容量是3000万千瓦,而十余年前中国电建进入老挝时,实际开发量尚不足200万千瓦。丰富的资源储备和低度的开发水平,让老挝在过去十余年间成为世界水电企业必争之地。

  以近年大规模水电开发作为基础,老挝政府也树立东南亚蓄电池和水电富国的国家战略,将水电出口作为国家支柱产业方向。不管是临近的发展中国家泰国、越南和柬埔寨,还是稍远的更发达经济体马来西亚和新加坡都严重缺电,而且在现有能源框架下严重依赖高污染、高成本的化石能源。老挝蕴藏的待开发的相对清洁和廉价的水电资源已成为缓解地区能源危机的一条重要出路,更是产业基础薄弱、吸引外资乏力的老挝实现快速发展的重要途径之一。

  为何是中国电建?

  老挝近年的水电快速崛起也吸引了中国的其他电力企业和其他国家的电力企业。中国电建及旗下中国电建集团海外投资有限公司(下称电建海投)获得了南欧江全流域开发权。

  实际上,中国电建在1996年即进入了老挝水电开发领域,此外,中国三峡集团旗下的中国水利电力对外公司,中国北方工业公司旗下的北方国际合作股份有限公司, 中国大唐集团公司旗下的中国大唐集团海外投资有限公司等都在老挝有水电开发的经历。除中国企业之外,泰国、马来西亚、法国、日本等国企业也在老挝境内湄公河流域或独资或合资开发水电,除此之外,老挝电力公司也拥有数家水电站。在诸多表现不俗的中方、老方和第三国水电企业中,老挝政府为何选择中国电建作为南欧江项目的合作方,并且将全流域开发权交给中国电建。

  首先,与第三国外方企业相比,中老两国政治互信成为双方经济合作的重要基础。自1989年双边恢复正常关系以来,中老两国政治基础夯实,高层互访频繁。据统计,仅2014年一年,中国就有29次副部级及以上官员到访老挝。南欧江项目更是于2015年得到两国国家元首的共同见证,也体现了高层政治互信对于项目推进的保驾护航作用。老挝政府在计划投资部下设有专门的老中经济合作委员会,处理涉及中国的援助、投资、教育和文化等方面交流的合作。目前,约70%的老挝水电站都由中企承建。

  其次,老挝国家电力公司副总经理Komonchanh Phet-asa在接受财新记者专访时坦承,以前老挝国际电力公司倾向于通过利用中国进出口银行的“两优”贷款(中国援外优惠贷款和优惠出口买方信贷)或其他发展援助机构资金的方式自己投资水电站,再招标中国企业作为承建方,但这种贷款模式在南欧江项目上难以实现。因为近年老挝外债高筑,之前在使用中国“两优”贷款时未能合理安排,老挝国内财政也面临窘境,地方政府坏账多,作为大型国企的国家电力公司自有资金短缺。在老挝目前的内外经济情势下,选用外国企业特别是中国企业投资商建设-运营-转让(Build-Operate-Transfer)的BOT模式,等20-30年后老挝政府再收回电站所有权,这是较为现实的选择。在南欧江项目一期,老挝电力公司参股15%,是在目前财力许可的情况下所做出的审慎选择,也表明老挝政府在水电开发战略上更重视中长期利益。

  第三,集团式作战和设计先行的策略是中国电建与其他电力建设企业相比较突出的优势,最终使得中国电建获得南欧江全流域开发权。近年来,中国政府大力推动基础设施和电力行业的合并重组,中国电建等一批集投资、承包等为一体的超大型集团式企业应运而生。中国电建在具有传统优势的工程承包领域,组建了海外国际投资公司,在同一平台竞争,避免了重组前各自为政、恶性竞争的乱局。

  在南欧江项目的规划过程中,中国电建也不是没有遇到强有力的竞争者,但最终仍以一库七级的方案获得了老挝政府和老挝国家电力公司的青睐。早在1995年,即电建尚未进入老挝市场时,美国企业就对南欧江进行过规划,方案为两个高坝大库,优点为装机容量较高、管理简单,但势必造成大规模的淹没、搬迁和环境破坏。2005年,另外一家中国企业提出五库方案。在同一时间,中国电建开始跟进南欧江项目,利用水电设计规划的优势,提出一库七级方案并尽量降低坝高,在兼顾经济效益的同时减少移民搬迁和降低对生态环境的影响。

  另外,在融资问题上,梯级项目从中国政策性银行获得75%的贷款融资,其中一期项目贷款主要由国家开发银行提供,二期项目由国开行、进出口银行和建设银行三家组成的银团提供融资保障,中国出口信用保险公司则为项目提供了政治保险和商业保险,这大大增加了老挝国家电力公司对中国电建承建和运营南欧江项目的信心。

  造福当地

  南欧江项目的多位负责人反复强调,作为国有企业,中国电建并不单纯追求经济利益,而是力图对中老双边政治外交关系、企业社会责任和中国国际形象有所贡献。目前老挝国内部分泰国和马来西亚私人资本投资的BOT水电项目,很大一部分直接通过建设专线通道出口到泰国等地,即不经过老挝国家电力公司的电网,老挝政府因此很难从中受惠。在开发南欧江项目的同时,作为老挝目前最大的水电站项目群,中国电建试图将东道国政府和合作伙伴的利益纳入考量。

  南欧江梯级水电站建成后,电量全部售给老挝国家电力公司,成为老挝北部稳定优质的电源,将有效缓解老挝北部地区缺电的问题,为未来中老铁路项目实施、老挝北部城镇发展、北部地区脱贫致富、各项基础设施及经济特区建设提供电能保障。根据老挝国家电力公司工作人员介绍,除上述用途外,南欧江发电还将经过老挝国家电网输往老挝南部和泰国。

  南欧江项目一期运营负责人宋会红介绍,目前仅南欧江一期发电已经占到老挝国家电网的四分之一;到2020年七级水电站全部发电后,南欧江项目发电量将占到整个老挝国家电网的三分之一,这对老挝的能源安全和电力保障至关重要。

  当然,选择全部上网也意味着需要承担部分市场风险,而市场则是老挝电力目前最大不确定因素。根据中国电建与老挝国家电力公司的购电协议,无论老挝国家电力公司最终能否全部消纳南欧江项目所发电量,以及电力用户能否全额缴纳电费,老挝国家电力公司都必须向南欧江项目公司全部发电量全额支付电费。然而在实际运作过程中,南欧江项目的电费支付仍然受制于老挝国家电力公司的支付能力,特别是在市场开拓、电费收取和电网修建上遇到的问题。

  从市场开拓来看,虽然老挝电力公司正雄心勃勃的与泰国、越南和缅甸等周边缺电国家签署购电协议,甚至有把富余电力销往新加坡的设想,但总体上仍受制于电价的洽谈情况,这也是南欧江项目分为两期的原因。老挝国家电力公司副总经理Komonchanh也担忧,目前外部购电需求并不如设想一样旺盛,一旦外需不振,会直接影响老挝国家电力公司的支付能力。因此他也特别期待中国国内高耗能的矿产资源企业或和制造企业进驻老挝,提升老挝本地的电力需求。此前,电建海投已经在老挝投资水泥和钾盐厂,国内相关产能企业也正响应一带一路倡议进驻老挝,但通过大量创造内需、消纳富余电力对老挝政府来说仍然是长期而艰巨的使命。

  老挝国家电力公司的主要客户是政府部门和教育机构,电费收缴也受到老挝国内财政状况的影响。近年来老挝国内财政吃紧,一度出现过地方公务员半年发不出工资的状况,电费拨付更是面临严峻挑战,这也导致老挝国家电力公司无法按时拨付南欧江项目电费。南欧江项目一期自去年试运行以来已经发生了拖欠电费问题,老挝国家电力公司称,捉襟见肘的国家财政对老挝电力公司支付能力形成制约。中国电建与老挝国家电力公司是长期合作伙伴,彼此之间熟稔,在南欧江项目开发前已经研判可能出现的电费拖欠情况,尽可能在商业运营期管控风险、降低对还款能力的冲击。

  电网建设慢于电源建设是老挝电力市场的一大特征,也对南欧江项目的电力外送和消纳形成制约。配合南欧江梯级项目需要,老挝国家电力公司正在老挝北部区域建设230千伏新电网,均由中资企业承建;而500千伏电网则仍处于规划中阶段。鉴于老挝本地电力市场的实际情况,只能以电源推进电网建设,以南欧江项目推进老挝北部地区电网建设升级,以及南北电网的互联。北部电网建设的速度,直接影响到南欧江电力的外送。

  “属地化”管理

  对于素有水电建设和运营经验的中国电建来说,工程质量、工程进度和项目运营相对容易把控,而移民安置、环境保护和社区关系则花费了最多的精力、成本和时间。据中国电建海投董事长盛玉明透露,南欧江项目整体移民共计1.4万余人,在征地、移民等项目上的费用投入超过总投资的10%。在南欧江项目二期总经理黄彦德看来,“移民这事情,不可能做到百分之百满意,但应该能做到百分之九十几。”

  在中企走出去、特别是水电行业国际化过程中,移民和环保往往是最难啃的一块骨头,也是最容易引起争议甚至被政治化的一项,中国企业在缅甸等国曾有深刻教训。虽然中国企业在早年出海时针对移民和环保议题曾走过一段弯路,但总体而言近年在履行企业社会责任上已有长足进展。商务部、外交部和国资委等有关部门近年一再推出有关企业特别是大中型国有企业践行海外社会责任的规范标准,国企特别是央企对社会责任议题的重视程度大幅提升。

  据常年跟踪中企海外投资的社会资源研究所研究院蔡菲菲观察,海外资源型项目往往牵涉与东道国政府的合作,中国企业受到来自东道国政府的制约,并非独立、惟一的决策主体。而当东道国政府的利益与受影响群体的诉求出现差异,或者政府无法合理地回应并解决群体的诉求时,往往会引发和激化冲突。甚至在特定背景下,企业的投资项目会成为“弱势群体”获得政治影响力的工具和媒介。例如,在缅甸莱比塘铜矿项目中,缅甸政府在与中国企业共同制定补偿标准时,担心较高的补偿标准可能导致缅甸对外资的吸引力减弱,这点与村民要求高补偿的诉求存在冲突。而村民通过游行、设置路障等方式,要求增加土地补偿金,当地政府从维护社会稳定的目的出发,又后来要求企业追加补偿。

  正在进行移民安置工作的南欧江二期项目负责人黄彦德介绍:“移民委代表政府是一方,再加上村民一方、公司一方,三方共同协商,确定移民的位置和下一步的生计考虑。”在实际的移民安置过程中很容易出现政府方和村民方利益考量不尽一致之处,作为公司不应一味迁就相对强势的当地政府,而是看政府的要求是否最终有利于移民安置工作的顺利进行。

  黄彦德这样总结自己在移民工作中的心得:“我们会共同协商,尽量争取最小的争议,对村民的生活产生最小的影响。”在南欧江项目移民过程中,电建采用了就近后靠的原则,规避早期中国国内项目出现的搬迁外省、远离故土的移民综合症。

  作为与当地政府和村民的直接沟通方,南欧江移民团队在移民安置过程中扮演的角色至关重要。据一级水电站业主方代表张华南介绍,移民团队负责人沈辉自南欧江项目动工就开始跑移民工作,四年多来跑遍了琅勃拉邦省和乌多姆赛省南欧江沿线的大小村落,并靠观察、强记学得一口土话,能与当地老百姓自如沟通。

  沈辉的助手埃里克是一级水电站所在地巴乌县人,之前在当地当英语老师,后来得知南欧江项目动工后申请加入中国电建。如今,埃里克已在电建工作四年多,之前也与沈辉一起参与了一期项目的全部移民安置工作,这次回到老家负责移民工作,受到村民信任;村民在联系公司之前,也总要跟埃里克唠唠家常、絮叨一番,这让埃里克感觉自己已经成为村民与公司之间的桥梁。

  财新记者从南欧江项目一级水电站现场工作人员了解到,限于本地人力资源水平,之前绝大多数在南欧江项目工作的老挝人都从事的是相对简单的体力和后勤服务工作,随着工程的不断深入,像埃里克一样活跃在商务和管理层面的本地员工也越来越多。属地化运营在移民搬迁工作中的利好逐渐体现:埃里克和沈辉一遍遍的针对受影响村民上门沟通,反复解释公司和政府的移民安置政策,并用一期移民的现状为实例与村民沟通。南欧江项目一级电站在巴乌县影响了200多户村民,他们最后均签署移民协议,沈辉和埃里克的努力功不可没。

  南欧江二级电站管理部主任李效光介绍,南欧江项目一期下属的二级水电站移民新村之一哈克村已建成两年多,搬入村民在逐渐适应新居所生活环境后,正在进行生计恢复和发展工作。哈克村村长在2011年听说有南欧江项目后很高兴,最主要的是得知搬迁后可以盖新房子和用上自来水,交通也变得更加便利。移民安置两年多来,村民与公司关系融洽,婚丧喜庆活动也都会邀请公司参加。公司除了修建公路、捐助医院和修缮村公所以外,也特别注重对寺庙的维护,村长称公司已为寺庙捐赠2000万老币(约2500美元)。

  当然,生计发展工作也非一帆风顺。村长和村民均反映安置后离之前耕作土地更加遥远,所幸公司修整道路,实际上缩短了路途时间。另外,在项目建设期村里大量劳动力在施工现场工作,现在进入运营期后项目所需劳力大为减少,已经在项目尝到甜头的壮劳力们不愿再重返刀耕火种的原始农业生活,部分处于无业状态;有些村民也提出安置后仍面临资金短缺的问题,希望可以从公司处获得贷款等。

  在移民安置之后,已安置村民给公司出的这些新命题依然需要认真面对、妥善解决。一期项目负责人宋会红称,中国电建将在岗位创造和技能培训上进一步努力,重点是引导安置村民特别是年轻人的思维方式,促使年轻人主动探索合适的工作岗位。

  以开放的态度面对国际组织

  在移民安置和生态恢复过程中,还有一个不可忽视的力量就是国际组织。由于关注视角和出发点迥异,国际组织在看待中企海外投资、特别是资源类项目时,往往以批判性面目出现居多;而往往中国企业也不愿意与国际组织保持顺畅沟通,导致本来就站位不同的双方矛盾更为激化。

  针对国际组织的关注,黄彦德称:“对国际组织遮遮掩掩,不利于中国企业的形象;你就开放给他们看,实际上我们就是这么做的。”

  2016年9月,来自美国、泰国、中国的国际河流组织三位代表成员到流域公司开展调研并与公司高层领导会谈,选了南欧江六级电站作为实例,重点对其环境保护、移民安置、社区发展、利益分享等问题进行了现场考察和调研。虽然国际河流组织对流域开发相对保守的立场无法立刻改变,但通过座谈和实地调研,国际河流组织的代表不仅更加全面和客观的了解了实际情况,也更为直观和真切的感受了水库内环境、生态以及移民安置的实际效果,库区水质保持、两岸植被保护、移民生活条件改善等均实现了预期目标,河流组织则对此给予了认可和积极的肯定。

  2017年2月,南欧江水电站一期项目负责人宋会红与国际河流组织中国项目主任简颂芬一起出席凤凰卫视的“坝之争”节目。宋会红对财新记者称:“国际河流组织其实就是反建坝组织,而我们中国电建就是在建坝,这是一组矛盾。我们彼此都要有一种开放包容的态度。那么建设过程肯定会对河道的环境有所改变,这是毋庸置疑的,我们也不否认。但是我们需要最大力度地从资金、技术上降低破坏,尽最大能力保护它,这就是我们要做的事情。”

责任编辑:郭琼 | 版面编辑:张柘
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