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油气改革方案解读:上游市场环境有待深度培育

2017年06月02日 18:22 来源于 财新网
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此次油气改革的最大亮点要数上游市场的准入放开,但高风险的市场谁会进入、怎么进入、回报如何都是待解之题
5月21日中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(下称《意见》),这一油气体制改革的顶层设计文件引起行业的高度关注。 《意见》部署的八个方面重点改革任务中,第一个就是上游准入放开,这也被认为是此次改革的亮点之一。图/视觉中国

  【财新网】(记者 方向亮)从招标试点到全面放开,油气上游市场在参与主体、监管体系等方面迫切需要进一步培育和发展。5月21日中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(下称《意见》),这一油气体制改革的顶层设计文件引起行业的高度关注。 《意见》部署的八个方面重点改革任务中,第一个就是上游准入放开,这也被认为是此次改革的亮点之一。

  油气行业习惯上分为上、中、下游。上游是指油气区块的勘查开采,主要是将油气资源从地下采掘出来的过程;中游是指油气管道、储罐等设施的建设运营;下游是指油气的炼化和销售环节。上游市场是目前开放程度最低、进入门槛最高的领域,改革的难度可想而知。 《意见》指出,要完善并有序放开油气勘查开采体制,提升资源接续保障能力;实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制,加强安全、环保等资质管理,在保护性开发的前提下,允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采,逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

  可以看出,上游市场放开的目的是提升资源接续保障能力。《2016年油气行业发展报告》显示,去年我国原油产量跌破2亿吨大关,跌幅高达7.1%,天然气产量小幅增长2.1%;而另一方面,我国原油对外依存度已高达64.4%,这一指标还可能继续升高。一位私营油气上市公司的高管告诉财新记者,中国油气区块的整体勘探程度还不高,油气资源的开发还有较大空间,如果能进行充分的勘查开采,中国的油气产量能提高30%以上。

  上游市场的开放有着明确的问题导向,在实施路径上则可理解为两条主线,即管理机制和引入主体。管理机制主要包括竞争出让制度、区块退出机制、安全环保资质管理等;引入主体可以是符合准入要求、获得资质的多种经济成分。

  专家指出,管理机制的改革尤其需要明确管理界面,剥离“三桶油”代政府行使的管理职能,其中就包括区块退出机制和安全环保资质的管理。将这些职能从“三桶油”剥离出来至关重要,让其单纯的扮演好运动员的角色,其他的市场主体才能公平的参与竞争。

  对于管理机制这条主线,油气行业的特点就决定了其管理难度较大、专业性要求较高。比如勘查区块竞争出让的环节,此时对区块质量(即油气储量的发现概率和规模)的认识依赖于已有的地质资料,包括地震资料、与现有油气田的毗邻关系等。一位业内专家告诉财新记者,对不同质量、不同勘探程度的区块应设置不同的招标参数,甚至于选取不同的合同模式,这些都是管理机构的重要职责,国际上已有较为成熟经验,我国亟需的是经验丰富的专业人才。

  悉尼科技大学澳中关系研究院首席研究员施训鹏接受财新记者采访时表示,对上游市场来说,市场参与主体的引入将是改革的难点之一,他认为,在培育民营资本进入之外,引入国际大型石油公司也有利于加强市场竞争。

  上游市场的改革试点工作此前已经展开。2015年7月,国土资源部将新疆6个油气区块勘查开采权向社会开放,符合条件的企业主体均可参与投标,其中四个区块获得中标。2017年1月,新疆启动了第二轮近30个油气勘查区块的公开招标工作。此外,页岩气区块也已完成了两轮公开招标。

  据财新记者了解,目前已招标区块尚未获得有突破性的商业发现。“上游区块勘查开采的投资动辄上亿元,一旦勘查失败将颗粒无收,除了要求市场主体的资本实力雄厚外,专业性也很重要,民营企业还是缺少专业人才。”一位业内人士告诉财新记者。

  一方面新引入的市场主体需要对上游市场进一步熟悉了解,做好资本和人才的储备;另一方面,所招标区块的吸引力也有待提高。众多民营企业对上游市场的开放较为期待,曾有五家上市民营企业参与新疆油气区块勘查开采权的试点招标,即洲际油气、美都能源、潜能恒信、永泰能源和林州重机。他们中有的已在国内外拥有一些规模较小的上游区块,有的是希望转型进入油气领域,有的原本从事油气工程业务而希望进一步延伸产业链。

  但民营油气企业更多持观望态度。一位上市油气公司的高管告诉财新记者,他们更关注的是国外上游资产的机会,对国内的区块招标仍有顾虑。“目前开放招标试点的区块还是缺乏吸引力。”一位民营油服企业说的更为直白:“三桶油”退出不要的区块,在民营企业手中也很难有所发现。

  不仅是新进入的市场主体需要适应开放的上游市场,作为监管者的政府需要做的可能更多。“对于油气区块的招标,还可以通过调整合同的财税条款来增强吸引力。根据国际经验,勘探风险高的区块给予财税优惠,对于风险低甚至已有商业发现的区块,政府可以收紧财税条款,限制石油公司获得暴利,甚至可以对不同品质的区块采取不同的合同模式。”一位熟悉海外油气业务的专家告诉财新记者。

  此外,还有油气田开发方案的审批权、国土资源部与国家能源局对上游市场监管如何协调等问题,都需要监管者进一步明确和细化。专家指出,上游油气市场的开放还有很长路要走,市场主体和政府监管都需要随着市场的改革一起获得深度培育和发展。此前已经有诸多领域的改革经验可以借鉴,如电力、煤炭、成品油销售等。“油气行业的改革不缺乏纲领性、原则性的美好愿景,改革的核心问题是看执行的情况如何,看能做到什么程度。”施训鹏说。

责任编辑:高昱 | 版面编辑:李丽莎
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